ประสบการณ์และเทคนิคการบริหารราชการของข้าราชการกระทรวงมหาดไทย            ระดับสูง ที่ครบเกษียณอายุในปี 2542

วัตถุประสงค์

กระทรวงมหาดไทยมีภารกิจดูแลสนับสนุนการทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งมีฐานะเป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวัด ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 พบว่าผู้ว่าราชการจังหวัดมิได้รับมอบอำนาจการตัดสินใจจากผู้กำหนดนโยบายและผู้สั่งการจากส่วนกลางอย่างเพียงพอ ทำให้การบริหารราชการของจังหวัดไม่ราบรื่นคล่องตัวเท่าที่ควร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบัน การบริหารราชการของจังหวัดยังต้องประสบกับแรงกดดัน อันเนื่องมาจากปัญหาและความต้องการของประชาชน นักการเมือง องค์กรพัฒนาเอกชน สื่อมวลชน ฯลฯ และภาวะการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมหลายประการ ที่เกิดขึ้นอย่างรุนแรง รวดเร็ว

ดังนั้น เพื่อสนับสนุนช่วยเหลือการปฏิบัติราชการของผู้ว่าราชการจังหวัด ให้มีความสำเร็จราบรื่นมากขึ้น กระทรวงมหาดไทยจึงศึกษาประสบการณ์ ข้อคิดเห็น คำแนะนำ และเทคนิควิธีการทำงานของข้าราชการระดับสูง (ระดับ 10 ขึ้นไป) ของกระทรวงมหาดไทยที่ครบเกษียณอายุในแต่ละปี เพื่อประมวลวิเคราะห์ และจัดทำเป็นเอกสารคู่มือ เผยแพร่ให้ผู้ว่าฯ และนักปกครองรุ่นต่อๆ ไป ได้ศึกษาและนำไปประยุกต์ใช้ในการปฏิบัติราชการต่อไป

ผลการศึกษา

ประเด็นหลักๆ ที่ข้าราชการระดับสูงดังกล่าวได้ให้ข้อคิดและแนะนำเทคนิคการทำงานสำหรับผู้ว่าฯ ไว้ สรุปได้ 5 เรื่อง คือ (1) บทบาทภารกิจของผู้ว่าฯ (2) เทคนิค/วิธีการบริหารราชการของผู้ว่าฯ (3)พฤติกรรมการบริหารของผู้ว่าฯ (4) เทคนิคแก้ปัญหาเฉพาะด้านต่าง ๆ ของจังหวัด (5) ข้อคิดเห็นสำหรับส่วนกลางเพื่อปรับปรุงการทำงาน

สรุปสาระสำคัญในแต่ละเรื่อง ดังนี้

1. บทบาทภารกิจของผู้ว่าฯ ที่ควรทำ

1.1 การติดต่อสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อการป้องกันและแก้ไขปัญหาอาชญากรรมชายแดน และการเสริมสร้างสัมพันธภาพกับประเทศเพื่อนบ้าน

1.2 การทำงานกับภาคเอกชน งานธุรกิจการค้าต้องให้เอกชนเป็นผู้นำ ราชการเป็นฝ่ายสนับสนุน เช่น ผู้ว่าฯ ภูเก็ต ต้องวางตัวเหมือนทูต ทำบทบาทเจ้าบ้านไปพูดต้อนรับนักท่องเที่ยวต่างประเทศ ทำให้ภาคเอกชนได้เครดิตจากต่างชาติ

1.3 การกำกับดูแลท้องถิ่น มีหลายเรื่องที่ผู้ว่าฯ และนายอำเภอ จำเป็นต้องทำบทบาทด้านนี้ คือ

(1) ปัจจุบันงบพัฒนาจะไหลไปสู่ท้องถิ่นมากขึ้นๆ ผู้ว่าฯ/นายอำเภอ จึงต้องเปลี่ยนบทบาท จากที่เคยลงไปจัดการแก้ไขปัญหาเอง ก็เปลี่ยนเป็นผู้ดูแลท้องถิ่น เป็นผู้รับนโยบายจากรัฐบาลลงไปบอกท้องถิ่น กำกับท้องถิ่นให้ดำเนินการภายในกรอบของกฎหมายและตามทิศทางนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งเป็นผู้ประสานงาน และให้ความรู้คำแนะนำแก่ท้องถิ่น

(2) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดความพร้อมด้านความรู้และทักษะในการปฏิบัติงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านระเบียบกฎหมายและวิชาการ ยังต้องการความช่วยเหลือและคำแนะนำจากจังหวัดและอำเภอ

(3) นายอำเภอและกำนันผู้ใหญ่บ้านยังต้องมีหน้าที่คอยดูแลการทำงานของ อบต. เพื่อมิให้เกิดความเสียหายต่อสุขภาพอนามัย ความสงบเรียบร้อย และขนบธรรมเนียมประเพณีของชุมชน

(4) นายอำเภอต้องรับผิดชอบดูแลแก้ไขปัญหาเมื่อเกิดกรณีมีการทุจริตใน อบต.

(5) ผู้ว่าฯ/นายอำเภอ ต้องดูแลประสานความสัมพันธ์ระหว่างท้องถิ่นต่างๆ ตัวอย่าง มีข่าวการคัดค้าน อบจ. ที่ไปเก็บภาษีนักท่องเที่ยวและภาษีน้ำมัน ชี้ให้เห็นว่า ปัจจุบันมีปัญหาความชัดเจนของบทบาทภารกิจระหว่างท้องถิ่นต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระหว่าง อบจ. กับ อบต. ซึ่งมีพื้นที่ซ้ำซ้อนกันอยู่ ฐานะทางกฎหมายก็ทับซ้อน เป็นเงื่อนไขให้เกิดปัญหา

2. เทคนิค/วิธีการบริหารราชการของผู้ว่าฯ

2.1 การแสวงหาข้อมูลข่าวสาร

(1) การหาข้อมูลเกี่ยวกับแนวปฏิบัติและนโยบายของรัฐ อย่ารอคำสั่งจากส่วนกลาง หรือรอคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษร ผู้ว่าฯ ต้องหูไวตาไว ทำงานในลักษณะคู่ขนานและเชิงรุก

(2) การหาข้อมูลเกี่ยวกับกฎระเบียบและแนวปฏิบัติ ถ้าไม่รู้ต้องยอมรับ และสอบถามคนที่รู้ เจ้าหน้าที่เด็กๆ ก็ถามได้ การถามผู้น้อยไม่ถือเป็นการเสียเกียรติ

(3) การหาข้อมูลข่าวสารในพื้นที่ เป็นสิ่งสำคัญสำหรับการทำงานในปัจจุบัน เพราะผู้ว่าฯจะวางเป้าหมายของงานหรือแก้ปัญหาไม่ได้ผลถ้าไม่รู้ข้อมูลจริง วิธีที่ผู้ว่าฯ จะรู้ข้อมูลจริงได้ คือต้องเข้าถึงชาวบ้าน เพราะชาวบ้านคือแหล่งข้อมูลที่แท้จริง แต่หากต้องการข่าวสารเชิงลึก ต้องใช้วิธีการบริหารมวลชน โดยมีศูนย์หรือคณะทำงานที่ชัดเจน มีแหล่งข่าวที่เป็นมืออาชีพฝังตัวอยู่ในพื้นที่ หรือจัดตั้งแหล่งข่าวของตนเอง

2.2. การเข้าถึงประชาชน มี 2 วิธีคือ

(1) สื่อข่าวสารสองทางกับชาวบ้าน เช่น พูดทางวิทยุกระจายเสียงทุกสัปดาห์ บอกเล่าให้ชาวบ้านทราบว่าจังหวัดกำลังทำอะไร พบปัญหาอะไรที่ใดบ้าง กำลังจะแก้ไขอย่างไร ทำให้ประชาชนที่มีปัญหารู้สึกวางใจว่าจังหวัดทราบปัญหาของตนแล้ว ขณะเดียวกัน ก็เปิดโอกาสให้ชาวบ้านส่งข่าวสารมาให้จังหวัดด้วย นับเป็นวิธีการเข้าถึงประชาชนได้อย่างประหยัด และกว้างไกล ประโยชน์ที่ได้จากวิธีการนี้ คือผู้ว่าฯ ได้ข่าวสาร ได้ความพึงพอใจจากประชาชน ขณะเดียวกันก็ลดจำนวนเรื่องราวร้องทุกข์ได้ด้วย

(2) ผู้ว่าฯ ต้องแก้ปัญหาด้วยความรู้สึกเดือดร้อนแทนชาวบ้าน ไปดูให้เห็นกับตา คนร้องเรียนจะได้รู้ว่าผู้ว่าฯ มาดูเอง

2.3 การเตรียมประชาชนก่อนลงมือทำงาน ต้อง (1) สร้างศรัทธา ก่อนลงมือทำงาน เมื่อสร้างศรัทธาได้แล้วจึงใส่งานอื่นเข้าไป เพราะคนไทย ถ้าเชื่อถือแล้วก็ยอมรับหมด (2) สร้างแกนนำขึ้นก่อนลงมือปฏิบัติ

2.4 การระดมทรัพยากรมาสนับสนุนการทำงาน

การระดมทรัพยากรบุคคลโดย

(1.1) การหาความสนับสนุนจากบุคคลสำคัญในจังหวัด (ได้แก่คนที่พูดแล้วคนอื่นรับฟัง คนกลุ่มนี้จะมีบทบาทในทางส่งเสริมหรือเป็นอุปสรรคต่อการทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัดได้)

(1.2) การนำทรัพยากรบุคคลที่ถูกละเลยมาช่วยงาน ทั้งบุคคลที่เป็นประชาชนและเจ้าหน้าที่ในองค์กรต่างๆ ซึ่งเป็นทรัพยากรของหน่วยงานนั้นๆ (ผู้ว่าฯ จำนง ดึงสตรีมุสลิมซึ่งไม่เคยได้ร่วมทำงานกับกาชาด ให้เข้ามาเป็นกรรมการเหล่ากาชาดจังหวัดด้วย ปรากฏว่าเขาให้ความร่วมมืออย่างกระตือรือล้น)

(2) การระดมทรัพยากรเงิน ถือหลักว่าการไม่มีงบประมาณไม่ใช่สาเหตุอ้างเพื่อไม่ทำอะไรเลย ภารกิจของผู้ว่าฯ คือเขาให้ไปแก้ปัญหาของคนของพื้นที่ เพราะฉะนั้นต้องแก้ปัญหาให้ได้ ไม่มีงบประมาณก็ต้องมองหาและดึงเอามาใช้ ไม่ว่าทรัพยากรนั้นจะมีอยู่ที่ใด ตัวอย่าง ผู้ตรวจฯ เกษม เคยหาเงินสร้างที่ว่าการอำเภอใหม่ โดยไปร้องเพลงหาเงินบริจาคจากอำเภออื่นๆ แล้วมาพูดกับคนในพื้นที่ว่าจะขายหน้าถ้าไม่ออกเงินด้วย แต่เราต้องมีความโปร่งใสให้เขามั่นใจที่จะบริจาค

2.5 ฐานกำลังของผู้ว่าฯ กำนันผู้ใหญ่บ้านและนายอำเภอเป็นฐานกำลังของผู้ว่าฯ หลักฐาน เช่น แม้ตำรวจจะแยกออกไปจากมหาดไทยแล้ว ก็ยังให้ความเคารพนับถือผู้ว่าฯ เนื่องจากเขายังต้องอาศัยทางฝ่ายปกครองคือนายอำเภอและกำนันผู้ใหญ่บ้านอยู่ มิฉะนั้นจะทำงานไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร

2.6 ความเข้าใจเงื่อนไขการทำงาน ผู้ว่าฯ ต้องเข้าใจวัฒนธรรมความเป็นอยู่ของราษฏร ซึ่งเป็นเงื่อนไขเฉพาะของแต่ละพื้นที่ มิฉะนั้นจะกำหนดแผนงานผิดและจะทำงานกับเขาไม่ได้ เช่น ชาวมุสลิมในภาคใต้ ต้องมีการละหมาดวันละหลายครั้ง ดังนั้นกำหนดเวลาการทำงานต้องเผื่อไว้เพื่อการนี้ด้วย

3. พฤติกรรมการบริหารของผู้ว่าฯ

3.1 การดูแลปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา หลัก/วิธีการดูแลปกครองผู้ใต้บังคับบัญชาที่ผู้ให้สัมภาษณ์ส่วนใหญ่แนะนำ คือเอาใจเขามาใส่ใจเรา ไม่เน้นการใช้อำนาจ ไม่หากินกับลูกน้อง แต่เน้นดูแลและให้ความช่วยเหลือแนะนำ

3.2 การวางตัวกับประชาชนและบุคคลทั่วไป

(1) การวางตัวกับประชาชนและผู้ใต้บังคับบัญชา ผู้ว่าฯ สมัยใหม่ ต้องทำตัวให้เด็กกล้าพูดกล้าเสนอความเห็นด้วย เพราะการทำตัวให้เข้าถึงง่ายผู้ว่าฯ จะได้ความนับถือ ได้ข้อมูลข่าวสาร และได้รับความสนับสนุน

(2) การวางตัวกับนักการเมืองและส่วนราชการอื่น หลายท่านให้ความเห็นตรงกันว่า ผู้ว่าฯ ต้องเป็นกลาง ทั้งทางการเมือง คือไม่ไปผูกพันกับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เป็นนักประสานของทุกพรรค และเป็นกลางโดยไม่ผูกพันกับมหาดไทย แต่เป็นกลางประสานกับทุกกระทรวง เพื่อประโยชน์ของจังหวัดและประเทศชาติเป็นจุดหมายเดียว

3.3 การทำงานกับนักการเมืองและผู้มีอิทธิพลในพื้นที่

(1) การแต่งตั้งโยกย้าย สภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบันคือข้าราชการคนไหนแข็งจะโดนย้ายไป คนใหม่มาจะอ่อนยอมนักการเมืองหมด การโยกย้ายบ่อยๆ นอกจากทำให้ผู้ว่าฯ ขวัญเสียแล้ว ยังทำให้ผู้ว่าฯ ไม่มีฐานมวลชนในการทำงานด้วย เพื่อป้องกันและลดการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง มีบางท่านเสนอว่า ผู้ว่าฯ ควรเข้าเฝ้าก่อนรับตำแหน่ง เพื่อให้ผู้ว่าฯ ปลอดจากอิทธิพลฝ่ายการเมือง

(2) ผู้ว่าฯ ต้องมีความสัมพันธ์ที่ดีกับนักการเมืองขณะเดียวกันก็ต้องมีศักดิ์ศรีด้วย โดยผู้ว่าฯ ต้องยอมรับผู้ที่มาจากการเลือกตั้ง และควรดึงเขามาช่วยงาน งานบางอย่างปัญหาบางเรื่อง ผู้ว่าฯ พูดกับรัฐมนตรีไม่ถนัด แต่อาศัยนักการเมืองพูดแทนได้ แต่ผู้ว่าฯ ต้องไม่ไปสนับสนุนคนชั่วให้เป็นใหญ่ รวมทั้งอย่าให้คนชั่วหนุนให้เราเป็นใหญ่ เพราะเขาจะต้องใช้เราทำบางอย่างตอบแทนให้ หากมีนักการเมืองมาขอสิ่งใด ถ้าให้ได้ก็ให้ ถ้าไม่สามารถจะให้ได้ ก็ต้องประนีประนอม และถ้าถึงที่สุด ก็ต้องยึดกฎระเบียบเป็นหลักพึ่งพิง บอกไปตรงๆ ว่าทำไม่ได้ ถ้าผู้ว่าฯ ต้องขัดแย้งกับนักการเมือง ไม่ว่าระดับท้องถิ่นหรือระดับชาติ กระทรวงมหาดไทยช่วยไม่ได้ อาจต้องย้าย ในกรณีเช่นนี้วิธีที่ผู้ว่าฯ ควรใช้คือ (ก) ผูกใจทุกฝ่าย ทำงานเป็นทีม เขามีงานอะไร เราก็ต้องผนึกกำลังช่วย เพื่อให้มีนายอำเภอ ทหาร ตำรวจ อัยการ ศาล เป็นพวก เมื่อได้พันธมิตรเหล่านี้แล้ว ย่อมทำให้นักการเมืองเกรงใจ (ข) จัดเตรียมเหตุผลและข้อมูลหลักฐานให้พร้อมไว้ เพื่อให้ชี้แจงได้ ป้องกันตัวเองจากภัยของนักการเมืองพาลได้

(3) การวางบทบาทความสัมพันธ์กับผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ เมื่อต้องเกี่ยวข้องกับผู้มีอิทธิพล ต้องไม่ใช้อารมณ์ ให้มองข้ามพฤติกรรมของเขา เลี่ยงการคบหา แต่หากจำเป็นต้องเกี่ยวข้อง ก็ให้เกียรติเขาตามตำแหน่ง ทำอย่างนี้ปัญหาอุปสรรคในเรื่องอื่นจะน้อยลง แต่ในกรณีที่ต้องขัดแย้ง ต้องใช้กฎหมายดำเนินการกับผู้มีอิทธิพล ผู้ว่าฯ ต้องสุจริต และแม่นกฎระเบียบ

(4) การทำงานกับผู้มีอิทธิพลในพื้นที่หลักการสำคัญที่ยังใช้ได้คือ หลักมนุษย์สัมพันธ์ และหลักคุณธรรม ซึ่งจะสร้างศรัทธาให้เขาเชื่อมั่น ช่วยเหลือเรา เราสามารถดึงความสามารถของเขามาช่วยทำงานได้

3.4 การรักษาภาพลักษณ์ของผู้ว่าฯ ผู้ว่าฯ นิธิศักดิ์ ให้ข้อคิดว่า ผู้ว่าฯ ต้องสร้างความสัมพันธ์อันดีกับบุคคล 3 กลุ่มให้ได้คือ ส.ส. ส.จ. และกำนันผู้ใหญ่บ้าน เพราะคน 3 กลุ่มนี้เองที่เป็นปากเป็นเสียงบอกคนอื่นๆ ว่าผู้ว่าฯ ดีหรือไม่ดี

4. เทคนิคแก้ปัญหาเฉพาะเรื่อง มีเทคนิคและกรณีตัวอย่างหลายประการเกี่ยวกับปัญหาสำคัญๆ ดังนี้

4.1 การแก้ปัญหายาเสพติด

4.2 การชุมนุมเรียกร้อง

4.3 การแก้ปัญหาที่ดินและป่าสงวน

4.4 การบรรเทาวิกฤติสาธารณภัย

ข้อเสนอแนะ

การปรับปรุงการทำงานของส่วนกลาง มีข้อเสนอแนะหลายเรื่องให้ส่วนกลางพิจารณาดำเนินการ เพื่อสนับสนุนการทำงานของผุ้ว่าฯ คือ

1 เรื่องการแต่งตั้งโยกย้าย

กระทรวงฯ ต้องยึดความถูกต้อง ส่งเสริมคนดีให้เติบโตได้ ไม่ปล่อยให้ข้าราชไปวิ่งกับนักการเมือง ซึ่งเมื่อเริ่มต้นจากการขอนักการเมืองแล้ว ลงท้ายก็ต้องไปรับใช้เขา

การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นจุดอ่อนที่นักการเมืองรู้ว่าข้าราชการอยากให้เขาช่วย ดังนั้น ถ้ากระทรวงต้องการลดการแทรกแซงของการเมือง ก็ต้องปรับปรุงระบบการแต่งตั้งโยกย้ายให้มีหลักเกณฑ์หลักการที่ข้าราชการพึ่งได้

ต้องให้ผู้ว่าฯ เลือกทีมทำงานได้ กระทรวงมหาดไทยอย่าหวงอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง และอย่าส่งคนไปเพียงเพื่อให้ครบๆ เท่านั้น

2 แก้ไขปัญหาการบริหารงานของจังหวัด

(1) ควรกำหนดบทบาทผู้ว่าฯ ให้ชัด

(2) พยายามให้หน่วยต่างๆ ผ่องถ่ายอำนาจไปให้จังหวัดให้มาก แทนที่จะรวมอยู่ที่ส่วนกลาง เพื่อให้รัฐบาลเห็นความสำคัญของส่วนภูมิภาคมากขึ้น

(3) การมอบอำนาจจากส่วนกลางข้ามผู้ว่าฯ ไปให้หัวหน้าส่วนราชการในจังหวัด แล้วเกิดปัญหา เป็นเรื่องที่กระทรวงมหาดไทยต้องเป็นหลักให้ผู้ว่าราชการจังหวัด เพราะถ้ากระทรวงนั้นๆ เขามอบอำนาจไปแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดจะไปโต้แย้ง หรือไปขัดระเบียบของเขาไม่ได้

(4) ส่วนกลางต้องสั่งการด้วยความเข้าใจความรู้จริงในปัญหาที่จะแก้ไข และให้แนวทางแก้ปัญหาที่ชัดเจน มิฉะนั้นจะสร้างปัญหา ทำให้ผู้ปฏิบัติเกิดความสับสนในการทำงาน

(5) นโยบายรวมต้องชัด ไม่ใช่สั่งทีละกระทรวง ควรจะเป็นนโยบายร่วมของทุกกระทรวงทบวงกรม ที่จะมาดำเนินการในจังหวัด

(6) เรื่องระเบียบกฎหมายที่อ้างอิงคลุมเครืออยู่เวลานี้ กรมและกระทรวงต้องศึกษาให้พร้อมก่อนที่จะแจ้งให้จังหวัดปฏิบัติ เพราะส่วนกลางต้องเป็นที่ปรึกษา ไม่ต้องรอให้จังหวัดถามไปก่อนแล้วค่อยตอบ และเมื่อจังหวัดสอบถามไป ก็ต้องตอบให้ชัดเจน อย่าตอบคลุมเครือ

(7) ส่วนกลางควรสนับสนุนเครื่องมือเครื่องใช้ รถยนต์ อุปกรณ์ต่างๆ ในการทำงาน ให้จังหวัดเพราะขณะนี้ หน่วยงานอื่นถอนคืนไปหมดแล้ว

(8) กระทรวงมหาดไทยต้องเตรียมสร้างคน ตั้งแต่รองผู้ว่าฯ ขึ้นไป ให้เป็นคนที่มีทั้งความรับผิดชอบ และมีโลกทัศน์ที่กว้าง เพื่อให้เป็นผู้ว่าฯ ที่ประสบความสำเร็จ

ผู้ศึกษาวิเคราะห์

นายสงวน ธีระกุล สดร.โทร.  E-mail address : dsanguan@yahoo.com
นายปิ่นสกุล มุสิกาวัน  pinsakul@hotmail.com